Las cooperativas construyen un mundo mejor
Les presentamos el artículo Las cooperativas construyen un mundo mejor. Una presentación de las cooperativas y el cooperativismo en Uruguay. Que forma parte de la revista Didáctica Primaria n.º 47
Autor: Juan Pablo Martí
Doctor en Ciencias Sociales (opción Historia Económica). Profesor del Programa de Historia Económica y Social (Facultad de Ciencias Sociales. Universidad de la República).
Las cooperativas construyen un mundo mejor. Una presentación de las cooperativas y el cooperativismo en Uruguay
Introducción
En una resolución relativamente inédita, en la medida en que tan recientemente como en el año 2012 ya se había establecido el Año Internacional de las Cooperativas, la Resolución 78/289, aprobada por la Asamblea General el 19 de junio de 2024, vuelve a proclamar el 2025 como Año internacional de las Cooperativas. Con esta resolución se busca promover el aporte de las cooperativas al desarrollo socioeconómico, para lo cual la ONU invita a los diferentes Estados a crear comités nacionales para coordinar y preparar las actividades del AIC2025. De acuerdo con Li Junhua, secretario general adjunto del Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de las Naciones Unidas:
Las contribuciones innovadoras de las cooperativas para el desarrollo sostenible serán cruciales para acelerar el progreso en el logro de los Objetivos de Desarrollo Sostenible a medida que nos acercamos a 2030 (ACI, 2025).
Por su parte, el presidente de la Alianza Cooperativa Internacional, el Dr. Ariel Guarco, señaló:
Esta es la segunda vez en la Historia que la onu dedica un año internacional a las cooperativas, y no es casualidad. Las cooperativas, movidas por su compromiso con las comunidades, se han ido adaptando para superar los problemas cambiantes de nuestro tiempo, y han demostrado una y otra vez en la historia que, efectivamente, estamos construyendo un mundo mejor (ACI, 2025).
Las cooperativas son empresas que procuran satisfacer diferentes necesidades de sus asociados, como la provisión de servicios, la compra de insumos, la distribución y comercialización de productos, la producción y la generación de puestos de trabajo. A diferencia de las empresas capitalistas o de propiedad estatal, las cooperativas son de propiedad colectiva y gestión democrática, y se basan en principios y valores, como la solidaridad y ayuda mutua. Las cooperativas participan en todas las áreas de la economía y están presentes en todos los continentes.
Uruguay presenta una larga tradición de cooperativas y el cooperativismo uruguayo es reconocido internacionalmente tanto por su papel en la sociedad como por la originalidad de sus experiencias. De acuerdo con un informe de Cooperativas de las Américas (2020), en Uruguay se registraba una membresía cooperativa de 1 285 193 personas en 2018, lo que significa que, aproximadamente, una de cada tres personas forma parte de una cooperativa. A esto se suma que según cifras del inacoop, para 2024 se registraban casi 4000 cooperativas en nuestro país.
El presente material se inscribe en al Año Internacional de las Cooperativas, ya que pretende hacer visible el fenómeno cooperativo, ayudar a su comprensión y acercar las experiencias pedagógicas a las aulas uruguayas.
A continuación, se realiza una presentación de los conceptos de cooperación, cooperativas y cooperativismo. Posteriormente, se analizan los orígenes y modalidades del cooperativismo en Uruguay. En tercer lugar, se presenta la situación actual del cooperativismo en Uruguay y, por último, se expone la educación cooperativa y las cooperativas en la educación.
La cooperación, las cooperativas y el cooperativismo
Experiencias de cooperación han estado presentes en toda la historia de la humanidad. El significado de cooperar es trabajar con otros procurando un objetivo común, y la cooperación es el ejercicio de cooperar o la realización de una tarea en común, con un fin compartido. Si bien, como se verá más adelante, las cooperativas modernas se originan en el siglo xix, desde tiempos prehistóricos se pueden encontrar experiencias basadas en la cooperación y la ayuda mutua. Desde la Antigüedad, se encuentran interesantes experiencias de cooperación formales. En distintas civilizaciones, Egipto, Grecia y Roma, en particular, las personas han desarrollado diferentes formas de organización para la explotación común de la tierra, la creación de fondos voluntarios de ayuda mutua o de comunidades organizadas en torno a la cooperación. En la Edad Media, tanto en el campo como en la ciudad, existieron actividades y sistemas basados en la cooperación y la ayuda mutua para la fabricación común de productos, la explotación de las tierras comunales y bosques, obras de riego, corporaciones artesanales, etc. (Kaplan de Drimer y Drimer, 1975). También la historia de los pueblos originarios está llena de experiencias muy interesantes fundadas en las comunidades, como el calpulli, entre las culturas mesoamericanas, o el ayllu, entre los incas, y muchas de las prácticas de ayuda mutua y servicios comunales –minga, mano vuelta, yopoi, cayapa– perduran hasta la actualidad (Coque Martínez, 2002).
La cooperación y la ayuda mutua entre los pueblos originarios latinoamericanos
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Las primeras cooperativas modernas aparecen como consecuencia del desarrollo capitalista y la Revolución Industrial. Las condiciones de las masas de trabajadores y sus familias, la ausencia de respuestas por parte del Estado, las inhumanas condiciones de trabajo y de vida impulsaron la organización en cooperativas. Si bien existen importantes experiencias anteriores, es a mediados del siglo xix, con la cooperativa de los equitativos pioneros de Rochdale que se da comienzo a la cooperación moderna.
La experiencia de los equitativos pioneros surge en 1844, en Rochdale (Inglaterra), cuando se abre un almacén promovido por una modesta asociación obrera fundada unos meses antes. Este grupo de trabajadores textiles se había organizado para reclamar mejores salarios, sin éxito, por ello deciden organizar una cooperativa de consumo, de manera de hacer rendir más sus reducidos salarios. Los equitativos pioneros de Rochdale no solo fueron una experiencia exitosa, en la medida que pudieron dar respuesta a las necesidades de consumo de los trabajadores, sino que también establecieron las bases de los principios cooperativos.
Los pioneros de Rochdale formularon los siguientes principios cooperativos: la distribución de los beneficios a prorrata, la venta al contado y no a crédito, el interés fijo sobre el capital, la gestión democrática (una persona-un voto), la libre adhesión; la venta de productos naturales, la educación cooperativa, y la neutralidad política y religiosa. Estas ideas, con algunas reformulaciones, se convertirán en los principios de la cooperación adoptados por el cooperativismo en todo el mundo. Deben su origen a la exposición ordenada de Charles Howarth, inspirador de la cooperativa de pioneros de Rochdale y discípulo de Robert Owen.
El origen del cooperativismo tiene una relación dialéctica con el capitalismo. Aparece como una reacción ante fenómenos sociales y económicos derivados de este. No es casualidad que las cooperativas surgieran en Inglaterra y en el siglo xix. El contexto que vivían los trabajadores de la época hacía que fuera necesario que se unieran y cooperaran para hacer frente a sus dificultades.
La Alianza Cooperativa Internacional (aci) estima que existen alrededor de tres millones de cooperativas que involucran al 12 % de la población mundial. De acuerdo con el World Cooperative Monitor, las 300 cooperativas más grandes del mundo suman un volumen de negocios de 2,4 billones de dólares (ica-euricse, 2024). A su vez, basándose en datos de 156 países, se estima que los puestos de trabajo generados en el ámbito de las cooperativas alcanzan a 279,4 millones de personas, lo que representa al 9,46 % de la población mundial ocupada (eum, 2017). A esto se agrega que las cooperativas se encuentran presentes en casi todos los sectores de actividad, desde las agrarias hasta los desarrollos tecnológicos más avanzados.
A partir de estos modestos antecedentes, el movimiento cooperativo experimentará un extraordinario crecimiento desde sus orígenes en Rochdale. Hoy en día ha alcanzado dimensiones mundiales, convoca y organiza cientos de millones de personas, moviliza grandes recursos; está presente en distintos sectores: producción, finanzas, comercio, consumo, vivienda y agro; e incluye cooperativas de primer grado, federaciones de segundo grado y confederaciones de tercer grado.
Cooperativas más grandes que muchos países
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La expansión de las cooperativas a lo largo y ancho del mundo permitió el desarrollo del cooperativismo como una doctrina y un movimiento social. Los principios cooperativos, en tanto normas compartidas que rigen la organización y el funcionamiento de las cooperativas, se fueron modificando desde la experiencia de Rochdale. En el Congreso de la Alianza Cooperativa Internacional (ACI) de Manchester, 1995, se establece lo que son los principios y valores al día de hoy, así como una definición de cooperativa:
Una cooperativa es una asociación autónoma de personas agrupadas voluntariamente para satisfacer sus necesidades económicas, sociales y culturales comunes, por medio de una empresa que se posee en conjunto y se controla democráticamente (Congreso de la ACI de Manchester, 1995).
Principios cooperativos definidos por la Alianza Cooperativa Internacional
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Estos principios son recogidos por la legislación uruguaya, en el Artículo 7 de la Ley 18407, de 2008. Allí, con pequeñas modificaciones, se presentan los principios cooperativos de la Declaración de la ACI y se les da «los alcances y sentidos reconocidos por el cooperativismo universal» (Ley 18407, art. 7).
Orígenes y modalidades del cooperativismo en Uruguay
Los orígenes del cooperativismo en Uruguay datan de la segunda mitad del siglo xix. Algunos trabajos, como Bertullo et al. (2004); Terra (2015 [1986]), vinculan el origen del cooperativismo en Uruguay con el aporte de los inmigrantes europeos y núcleos católicos que promovieron la creación de organizaciones solidarias, como gremios, sindicatos, sociedades de socorros mutuos y cooperativas.
Las primeras organizaciones que buscaban mejorar las condiciones de vida de los trabajadores a través de la cooperación fueron cooperativas de trabajo y cooperativas de consumo. Las primeras cooperativas de trabajo estaban organizadas por trabajadores de algunos rubros u oficios, como la Sociedad Cooperativa de Mucamos y Cocineros (1877), la Asociación Cosmopolita de Socorros Mutuos y Cooperativa de Peluqueros y Barberos: El Arco Iris (1880), la Sociedad Cooperativa de Construcción de Casas (1883) y la Sociedad Cooperativa de Zapateros (1890) (Bertullo et al., 2004; Decia, 2021). Ejemplo de esto es también la Cooperativa Unión de Carboneros, constituida en 1889 y con personería jurídica como sociedad anónima a partir de 1903 (Dutrenit et al., 1964). Por su parte, las primeras cooperativas de consumo tienen su origen en el marco de grandes empresas industriales, como, por ejemplo, la cooperativa de los trabajadores de la fábrica Liebig´s, en Fray Bentos, en 1903, y la Sociedad Cooperativa de Consumo «La Unión», de los obreros textiles de Juan Lacaze, en 1909 (Terra, 2015[1986]). Posteriormente, a lo largo del siglo xx, se desarrollaron las otras modalidades cooperativas: agrarias, ahorro y crédito y vivienda (Martí, 2024). Luego, van a surgir otros tipos de cooperativas que poco a poco van a ser reconocidas legalmente.
En Uruguay, se reconocen habitualmente cinco grandes tipos de cooperativas: consumo, trabajo (incluyendo a las sociales), ahorro y crédito, agrarias y vivienda. La división en estos cinco tipos se fue conformando a lo largo del siglo xx, producto de la legislación fragmentaria que reguló al cooperativismo hasta la aprobación de la Ley 18407, de 2008, que unificó la legislación cooperativa. A continuación, repasaremos los orígenes de los distintos tipos de cooperativas y la evolución de la legislación por modalidad hasta la aprobación de la Ley General de Cooperativas de 2008.
Las primeras cooperativas que tuvieron reconocimiento legal fueron las cooperativas agrarias, por la Ley 10008, de 1941. Entre los antecedentes de las cooperativas agrarias, se encuentran las Sociedades de Fomento Rural (SFR), nacidas a principios del 1900 por el impulso de la compañía de ferrocarriles The Central Uruguay Railway, (C.U.R.). Las SFR fundaron la Comisión Nacional de Fomento Rural (CNFR), en el año 1915, como organismo de integración que perdura hasta el día de hoy.
Otras cooperativas agrarias se originaron por el impulso de las leyes 3948 y 3949, de 1912, que crearon la Sección Crédito Rural dentro de la órbita del Banco de la República Oriental del Uruguay (BROU), y determinaron que el crédito a los productores rurales debía instrumentarse mediante cajas rurales de naturaleza cooperativa.
También, en la primera mitad del siglo xx, aparecen los Sindicatos Cristianos Agrícolas, impulsados por los presbíteros P. Fernando Damiani y P. Horacio Meriggi. Otros de los orígenes del cooperativismo agrícola son las cooperativas de productores lecheros, que surgen en la década de 1920. Tenían como objetivo el procesamiento de la materia prima remitida por los productores lecheros. Es así como surgen la Cooperativa de Lecheros S. A. (cole), en Montevideo, y la Cooperativa de Lecheros de Melo (COLEME), como extensión de la Escuela de Lechería de Cerro Largo. La primera norma legislativa que reconoce a una cooperativa fue la Ley 9526 que creó la Cooperativa Nacional de Productores de Leche (conaprole) para la industrialización y comercialización de la leche en Montevideo [ver recuadro].
Otra de las vertientes de la creación de experiencias asociativas agrarias tiene su origen en el Instituto Nacional de Colonización (INC). La Ley 11029, de 1948, que crea al INC preveía en el artículo 7º la colonización a través de cooperativas, sin embargo, esta opción fue muy poco utilizada hasta 2008, cuando el INC define promover la colonización asociativa y en 2009 crea el Departamento de Experiencias Asociativas (DEA) que impulsa la conformación de una gran cantidad de experiencias asociativas con diversos formatos jurídicos (sociedades agrarias, cooperativas, sociedades de fomento rural, etc.).
Conaprole: la cooperativa que es la mayor exportadora láctea de Sudamérica
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La legislación sobre cooperativas agrarias va a regular algunas nuevas experiencias vinculadas a la industrialización de la producción agropecuaria, la dictadura aprueba el Decreto-Ley 14827 de Cooperativas Agroindustriales (1978). También, para actualizar la legislación y a impulsos de la recientemente creada organización de Cooperativas Agrarias Federadas (CAF), se aprobó, en 1984, el Decreto-Ley 15645 de cooperativas agrarias que reconoce la especificidad del fenómeno cooperativo.
El resto de las cooperativas recién van a ser reconocidas por la Ley 10761, de 1946, de Sociedades Cooperativas. Esta ley significó el reconocimiento legal de una gran cantidad de experiencias ya existentes entre las cooperativas de consumo, las cooperativas de ahorro y crédito y las cooperativas de trabajo.
La expansión del cooperativismo de consumo tuvo lugar en la primera mitad del siglo xx como respuesta a la crisis económica y la carestía que se vivía en esa época. Las cooperativas de consumo surgen por la organización de los trabajadores, fundamentalmente, a partir de organizaciones sindicales que organizaron cooperativas nucleadas en el espacio de una gran empresa pública o privada. Van a contar con el apoyo de las empresas para su creación, algunas veces cediendo el local para funcionar, y financiando algunas el salario de administrativos o aportando el capital inicial (Frizzi, 1946). A eso se suma el apoyo estatal, aun antes del reconocimiento legal del cooperativismo. Se aprobaron leyes que permitían la retención de haberes por parte de las cooperativas. El rápido avance del cooperativismo de consumo llevó a la creación de la Federación Uruguaya de Cooperativas de Consumo (fucc), en 1954, como entidad gremial de integración y representación.
Ejemplo del cooperativismo de consumo es la Cooperativa Magisterial (COMAG), surgida en 1929 a partir de la organización de un grupo de 60 maestras, que empezó a funcionar el 1º de enero de 1931, con 300 integrantes (Dutrenit et al., 1964). La cooperativa contó con el apoyo del Consejo de Educación Primaria y Normal que cedió el local para las ventas y el Parlamento nacional aprobó la Ley 8875, de 1932, promovida por el Ministerio de Instrucción Pública, por la que se concedía un crédito a la cooperativa y autorizaba a la Tesorerías del Consejo de Enseñanza Primaria y Normal y de la Caja Escolar de Jubilaciones a retener hasta el 20 % del sueldo de los funcionarios afiliados a la Cooperativa Magisterial. Posteriormente, en 1955, se aprueba la Ley 12222, por la que se autoriza a las tesorerías de los organismos que efectúan pagos de sueldos a los funcionarios afiliados a la cooperativa a retener hasta el 40 % del salario.
Con la recuperación democrática, en 1987, se aprobó la Ley 15890, que permitió mejorar el sistema de las retenciones de las cooperativas de consumo para que fueran realizadas en tiempo y forma. Desde entonces, la cantidad de cooperativas de consumo se ha mantenido estable. No así la cantidad de integrantes, que ha descendido.
La Ley 10761 también otorgó reconocimiento legal a las cooperativas de trabajo. Estas surgen en la segunda mitad del siglo xix y sus orígenes se identifican mayoritariamente con grupos de asociación de inmigrantes europeos que traían costumbres, ideales y prácticas asociativas. Sin embargo, entre los orígenes de las cooperativas de trabajo se encuentra una gran heterogeneidad, por la diversidad de sectores y experiencias. Algunas cooperativas surgen de la recuperación de empresas que entran en crisis, otras tienen su origen en la promoción estatal, como las cooperativas de transporte tanto de taxis como de ómnibus, las hay también las que surgen a partir de núcleos de artesanos que se organizan para producir de forma cooperativa.
Las distintas experiencias de cooperativismo de trabajo se nuclearon en la Federación de Cooperativas de Producción del Uruguay (fcpu), en 1962, que impulsó la aprobación de la Ley 13481 de exoneraciones tributarias de las cooperativas de producción, en 1966. En los años siguientes, esta ley se mostró inconveniente por las restricciones que imponía para acceder a la exoneración de aportes patronales en el Banco de Previsión Social (bps). Las cooperativas se volvieron a movilizar por un cambio en la legislación y en 2004 se aprobó la Ley 17794 de cooperativas de producción y trabajo asociado, que actualiza la legislación y permite algunas facilidades a los trabajadores para convertirse en cooperativa, en el caso de quiebra de la empresa. En 2006, en el marco de la crisis económica y social de comienzo de siglo, se aprobó la Ley 17798, que creó a las cooperativas sociales como un tipo especial de cooperativas de trabajo, integradas por personas en situación de vulnerabilidad y con algunos beneficios especiales al momento de ser contratadas por el Estado.
Las cooperativas de ahorro y crédito tienen sus orígenes en las cajas populares que fueron promovidas por la Iglesia católica, a comienzos del siglo xx, con el objetivo de democratizar el ahorro y descentralizar el crédito (Brena, 1980). En la segunda mitad del siglo xx, el modelo de cajas populares entró en crisis y a mediados de la década de 1960 solamente quedaban dos (Concari, 2016). En la década de 1960, al amparo de la Ley 10761, comenzaron a formarse cooperativas de ahorro y crédito propiamente dichas, que fueron reconocidas por la Ley 13988, de 1971, que reguló su funcionamiento. Durante la dictadura, se aprueba el Decreto-Ley 15322 que, a pesar de eliminar el concepto explícito sobre las cooperativas de ahorro y crédito, introduce una diferenciación entre las cooperativas abiertas y cerradas.
La Ley 13988, en su artículo 4º, las obligaba a afiliarse a una federación, por lo que, a diferencia de otras modalidades cooperativas que constituyeron una sola federación, las cooperativas de ahorro y créditos formaron una gran cantidad de organismos de segundo grado. En un lapso de pocos años, se constituyeron la Federación Uruguaya de Cooperativas de Ahorro y Crédito (fucac) (1972), las Cooperativas Federadas de Ahorro y Crédito (cofac) (1972) y la Federación de Cooperativas de Ahorro y Crédito (fecoac) (1976). Años más tarde, en 2001, se creó la organización de Cooperativas Nacionales Financieras Aliadas en Red (confiar) y, en 2002, la Cámara Uruguaya de Cooperativas de Ahorro y Crédito de Capitalización (cucacc), ambas con el objetivo de representar gremialmente y fortalecer las cooperativas socias.
El cooperativismo de vivienda es la modalidad más reciente. Tiene su origen en el trabajo de promoción del Centro Cooperativista Uruguayo (ccu), creado 1961 por un grupo de jóvenes militantes católicos que fue a estudiar cooperativismo a Europa, impulsados por el obispo de San José, Luis Baccino. En 1965, el ccu impulsó la creación de tres cooperativas de vivienda: Salto, Fray Bentos e Isla Mala. Fueron creadas con estatutos de cooperativas de consumo, ya que no existía marco legal propio, pero constituyeron el antecedente directo para la aprobación de un marco legal para las cooperativas de viviendas. La Ley 13728, de 1968, tuvo como redactor al Arq. Juan Pablo Terra, vinculado al ccu, y sentó las bases para los distintos tipos de cooperativas de vivienda. Estas se pueden clasificar de acuerdo con la financiación inicial (ahorro previo o ayuda mutua) y en función de la relación con el bien (usuario o propietario). La ley estableció, además, la financiación estatal, con la interacción de la Dirección Nacional de Vivienda (dinavi) y el bhu, y la creación de los Institutos de Asistencia Técnica iat (organizaciones multidisciplinarias de asesoramiento a los grupos cooperativos) (Nahoum, 2008).
Al poco tiempo de promulgarse la ley se constituyeron las primeras federaciones. La primera fue la de usuarios por ahorro previo. En 1969, se constituyó la Federación Nacional de Cooperativas de Vivienda (fenacovi), que desapareció durante la dictadura y se recompuso en 1984 como la Federación de Cooperativas de Vivienda (fecovi). En 1970, se realizó el iv Encuentro de Cooperativas de ayuda mutua y se decidió fundar la Federación Unificadora de Cooperativas de Vivienda por Ayuda Mutua (fucvam). Muchos años después, a instancias del Departamento de Vivienda de la central sindical única pit-cnt, se creó el Plan de Vivienda Sindical (pvs). El plan buscaba solucionar el déficit de viviendas para los trabajadores afiliados a la central sindical a partir de la organización de cooperativas de propietarios de ayuda mutua, con sistemas alternativos de construcción para abaratar costos y tiempo.
Es posible constatar que el desarrollo por modalidad como respuesta a la fragmentación de la legislación llevó a una temprana integración en federaciones para cada una de las modalidades a lo largo de la historia del movimiento cooperativo, tal como se muestra en la tabla a continuación.
Más allá de la integración por federaciones, hasta 1984, los pocos esfuerzos de unificación del movimiento en una organización que nucleara a las distintas modalidades fueron infructuosos. Había dificultades de las distintas modalidades para reconocerse como parte de un mismo movimiento y la inexistencia de un interlocutor estatal único. A comienzo de los años ochenta, en la lucha por la recuperación democrática, confluyeron las distintas modalidades del movimiento cooperativo y coordinaron esfuerzos con otros actores sociales y políticos. Esto permitió el acercamiento y trabajo conjunto entre las distintas modalidades, lo que dio lugar, en 1984, a la creación de la Mesa Nacional Intercooperativa (mni), con la participación de todas las federaciones existentes al momento.
Como resultado del trabajo de la mni, se creó una organización de tercer grado que agrupó a las distintas modalidades cooperativas. El 2 de junio de 1988 se creó la Confederación Uruguaya de Entidades Cooperativas (cudecoop), que en marzo de 1989 obtuvo la personería jurídica como asociación civil sin fines de lucro (Caetano y Martí, 2019). Se utilizó la figura de asociación civil sin fines de lucro porque hasta la Ley 18407, de 2008, las federaciones y confederaciones no tuvieron reconocimiento legal como cooperativas.
Situación actual del cooperativismo en Uruguay
Desde su creación, la prioridad de cudecoop fue la aprobación de una ley general de cooperativas que solucionara la fragmentación, desconexión, carencia de unidad conceptual e insuficiencia, así como la existencia de vacíos e incoherencias. A eso se sumaba la falta de reconocimiento de los principios cooperativos, las insuficiencias en el sistema de contralor estatal y la inadecuación del sistema legal para la promoción y desarrollo del cooperativismo.
En noviembre de 2003, se realizó el 2º Encuentro Nacional de Cooperativas, donde se presentó un proyecto de ley general ante el Parlamento, en el último semestre de 2004, cuando ya se terminaba la legislatura.
El Gobierno de Tabaré Vázquez (2005-2009), que asumió en marzo de 2005, incluyó al proyecto de ley general cooperativa entre sus prioridades. Se constituyó una comisión especial de diputados que comenzó a procesar la discusión. Pero no fue hasta 2008, luego de muchas discusiones y debate, que la ley tuvo un acelerado tratamiento parlamentario. El Poder Ejecutivo envío un proyecto de ley que ingresó a la Cámara de Representantes el 7 de octubre. La Cámara lo aprobó por unanimidad en una rápida sesión el día 15 de octubre y lo pasó al Senado, que lo aprobó también por unanimidad el día 23 de octubre. El Poder Ejecutivo promulgó la Ley 18407 General de Cooperativas o de Sistema Cooperativo el 24 de octubre de 2008.
La nueva ley transformaba y consolidaba la legislación en la materia, superaba normas contradictorias, creaba nuevas modalidades o clases de cooperativas y cambiaba decididamente las bases de las políticas de promoción, con la creación del Instituto Nacional del Cooperativismo (INACOOP).
Para empezar, aportaba una definición común para todas las cooperativas, en consonancia con la definición de la Alianza Cooperativa Internacional:
Las cooperativas son asociaciones autónomas de personas que se unen voluntariamente sobre la base del esfuerzo propio y la ayuda mutua, para satisfacer sus necesidades económicas, sociales y culturales comunes, por medio de una empresa de propiedad conjunta y democráticamente gestionada (Ley 18407, artículo 4º).
A su vez, la Ley 18407, en su Título iii, establecía claramente la división entre la promoción y el control de las cooperativas. Al INACOOP le competía la promoción, en tanto el registro quedaba a cargo de la Dirección General de Registros del Ministerio de Educación y Cultura (MEC) y la fiscalización en la Auditoría Interna de la Nación (AIN) del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). El INACOOP se creaba como instituto y se constituía como persona pública no estatal (regulada por el derecho privado) (art. 186), con el objetivo de «promover el desarrollo económico, social y cultural del sector cooperativo y su inserción en el desarrollo del país» (art. 187).
Respecto a la organización y el funcionamiento, se optó por una integración mixta del directorio, con tres representantes propuestos por el Poder Ejecutivo y otros dos propuestos por el movimiento cooperativo (art. 194).
La principal tarea de INACOOP sería la promoción del cooperativismo. La Ley 18407 no solo se la encomendaba al INACOOP, sino que el artículo 185 comprometía al Estado en su conjunto al establecer:
El Estado promoverá la aprobación de políticas públicas orientadas al sector cooperativo y de la economía social en general, facilitará el acceso a fuentes de financiamiento públicas y privadas y brindará el apoyo de sus diferentes Ministerios y áreas en todo programa que sea compatible con los contenidos en los planes de desarrollo cooperativo (Ley 18407, artículo 185).
La puesta en marcha del INACOOP, en 2009, marcó el comienzo de una nueva etapa en lo referido a la promoción de cooperativas a través de instrumentos de asistencia técnica, capacitación y financiamiento especialmente dirigidos a las cooperativas. Esto rápidamente se reflejó en el aumento de cooperativas en las diferentes modalidades, tal como se muestra en el gráfico que se presenta a continuación.
Evolución del total de cooperativas (1989, 2008, 2013, 2019 y 2024)
Fuente: elaboración con base en 1989: Errandonea, A. y Supervielle, M. (1992). Las cooperativas en el Uruguay. Análisis sociológico del Primer Relevamiento Nacional de Entidades Cooperativas; 2008: INE (2010). Censo Nacional de Cooperativas y Sociedades de Fomento Rural (2008-2009); y 2013, 2019 y 2024: datos proporcionados por la Unidad de Información e Investigación del INACOOP
La información del gráfico tiene diferentes fuentes. En los últimos años, el trabajo de la Unidad de Información e Investigación permite observar la evolución de la cantidad de cooperativas registradas, aunque carece de información sobre cuántas han cesado su actividad. Por otra parte, la información estadística anterior a la creación del INACOOP proviene de dos censos cooperativos (1989 y 2008) que se realizaron con metodologías diferentes y no son comparables con la información registrada por INACOOP. A pesar de estas dificultades, es posible observar un sostenido crecimiento de la cantidad de cooperativas registradas. En particular, a partir de la aprobación de la Ley 18407 y la puesta en funcionamiento de INACOOP, las cooperativas pasan de 1164 en 2008 a 3948 en 2024.
Si se observa la evolución considerando las distintas clases cooperativas, nos encontramos que los mayores crecimientos para el periodo fueron entre las de trabajo y las de vivienda. En particular, las cooperativas de vivienda se cuadruplican, ya que pasan de 581 en 2008 a 2197 en 2024. En tanto, las cooperativas de trabajo (incluyendo las sociales) pasan de 322 en 2008 a 1374 en 2024. No obstante, en el resto de las modalidades no se producen cambios significativos, tal como se muestra en el gráfico a continuación.
Evolución de cooperativas por clase (1989, 2008, 2013, 2019 y 2024)
Fuente: elaboración con base en: 1989: Errandonea, A. y Supervielle, M. (1992). Las cooperativas en el Uruguay. Análisis sociológico del Primer Relevamiento Nacional de Entidades Cooperativas; 2008: INE (2010). Censo Nacional de Cooperativas y Sociedades de Fomento Rural (2008-2009); y 2013, 2019 y 2024: datos proporcionados por la Unidad de Información e Investigación del INACOOP
El aumento no fue solamente en la cantidad de cooperativas, también creció el empleo cooperativo. Desde 2019, el INACOOP y el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (mtss) realizan un informe con la evolución del empleo cooperativo a partir de las planillas de trabajo del Banco de Previsión Social (bps). Si bien no cubre el total de las cooperativas, sino solamente aquellas que informan al bps, se puede observar que de acuerdo a la última información disponible el empleo en las cooperativas creció en un 23,06 %.
Si se analiza la evolución del empleo cooperativo por modalidades, se puede señalar que en el período contemplado las cooperativas de trabajo y las sociales explican más de la mitad del empleo cooperativo, aunque han pasado del 60 % al 53 %. Otro aspecto que se puede señalar es que durante los años de la pandemia, 2020 y 2021, cuando el empleo en Uruguay cayó, en las cooperativas continuó creciendo. Por su parte, el empleo en la modalidad de cooperativas de trabajo se encuentra concentrado en las cooperativas de enseñanza, que explican casi la tercera parte del empleo cooperativo. Para 2023, existían 116 cooperativas de educación (tanto de educación formal como no formal) que tenían un total de 2935 empleos (Astiazarán y Castiglia, 2024).
La educación cooperativa y las cooperativas en la educación
La educación cooperativa, no solamente educación, formación e información, constituyen el quinto principio cooperativo, definido por la Alianza Cooperativa Internacional (ACI):
Las cooperativas ofrecen educación y formación a sus miembros, representantes elegidos, directores y empleados, para que puedan contribuir de forma efectiva al desarrollo de sus cooperativas. Asimismo, informan al público general –particularmente a los jóvenes y a los líderes de opinión– sobre la naturaleza y los beneficios de la cooperación (ACI, 1995).
Este principio es recogido en el art. 7º de la Ley 18407 como «Educación, capacitación e información cooperativa». A su vez, el artículo 187 de la misma ley establece, entre los cometidos del INACOOP, algunos directamente vinculados con la educación, la capacitación y la información, como, por ejemplo:
F) Definir políticas y formular programas de formación para la generación de capacidades de dirección y administración económica-financiera y de gestión social de las cooperativas.
G) Definir, coordinar e implementar estudios de investigación, creando un sistema nacional de información público sobre el sector cooperativo.
I) Promover la enseñanza del cooperativismo en todos los niveles de la educación pública y privada (Ley 18407, art. 187).
Para ello, establece la creación del Fondo de Fomento Cooperativo (fomcoop), cuya
… finalidad es el financiamiento de proyectos de actividades de formación, capacitación, promoción y difusión de los principios y valores del cooperativismo y de gestión de entidades cooperativas (Ley 18407, art. 210).
Asimismo, esta ley establece la obligación de la integración de la cefic, en su artículo 43:
En las cooperativas de primer grado deberá integrarse, en forma permanente, una Comisión de Educación, Fomento e Integración Cooperativa (Ley 18407, art. 43).
Además, obliga a la cooperativa a destinar: «El 5 % (cinco por ciento) como mínimo, para el Fondo de Educación y Capacitación Cooperativa» (Ley 18407, art. 69, inciso 2), con el «objeto (de) la difusión y promoción del cooperativismo, la formación de los socios y trabajadores» (Ley 18407, art. 76). Finalmente, el art. 220 de la ley establece el mandato de la enseñanza del cooperativismo en los distintos niveles de la educación.
A partir del mandato de la Ley 18407 y desde su creación, el INACOOP ha desarrollado diversos programas de educación y formación cooperativa. Por ejemplo, en la educación formal, se dicta el «Curso-Taller sobre cooperación y cooperativismo en la educación» en el marco del Consejo de Formación en Educación (CFE), dirigido al conjunto de docentes de la Administración Nacional de la Educación Pública (ANEP), la participación en el «Diploma Economía y Gestión para la Inclusión», de la Facultad de Ciencias Económicas y Administración (FCEA)/Universidad de la República; y el dictado del curso «Aproximación a los emprendimientos cooperativos», realizado en el marco de la Universidad Tecnológica (UTEC), en convenio con la Asociación pro-Fundación para las Ciencias Sociales (APFCS) de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la República.
En educación también se desarrolló un espacio para intercambio con las Comisiones de Formación e Integración Cooperativa (CEFIC), el Programa de Cooperativismo en el Aula (PAECEF) y los Encuentros de Educación Cooperativa.
Una mención especial merece el Programa PROCOOP. Este se desarrolla desde el 2016, cuando se firmó el convenio entre INACOOP y el Instituto Nacional Empleo y Formación Profesional (INEFOP), y como socio estratégico cudecoop, para desarrollar la formación en el sector de la economía social. El convenio ha sido renovado en diversas oportunidades y con distintos formatos, pero ha tenido continuidad asegurando los programas de formación a través de capacitación y cursos prácticos para cooperativas, precooperativas y otras organizaciones de la economía social.
Proyectos de experiencias cooperativas: una sistematización
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